Rapor Utang APBN Tiga Orde

Jakarta, GATRAnews - Sejak zaman Orde Lama, APBN Indonesia tidak lepas dari lilitan utang. Banyak pengamat memandang utang merupakan momok anggaran, tapi di sisi lain ada argumen yang memandang utang hanya sebagai pelengkap anggaran. Bila melihat perkembangannya hampir semua negara saat ini menganut rezim defisit anggaran, salah satu skema menutup defisit tentu dengan utang.  Model defisit anggaran ini diyakini dapat mendorong pertumbuhan ekonomi lebih ekspansif.


Krisis ekonomi 1998, ternyata mendorong pemerintah menggantinya dengan rezim defisit anggaran termasuk mengubah pola utang, khususnya porsi utang luar negeri, karena utang Indonesia saat itu melonjak lantaran depresiasi rupiah terhadap dolar.

Dampaknya kemudian banyak pengamat yang sering memberikan argumen “lebay” menggiring opini yang kadang cenderung provokatif, melihat betapa seramnya utang pemerintah. Biasanya diilustrasikan bejibunnya total utang Pemerintah, membandingkan dengan Produk Domestik Bruto (PDB), mengungkapkan utang perkapita atau mengilustrasikan karena ternyata setiap penduduk memikul beban utang sekian puluh juta rupiah per kepala. Dengan kata lain anak cucu kita sudah diwarisi utang turunan dan lain-lain.

Memang tidak salah, faktanya setiap tahun pemerintah harus membayar cicilan pokok utang dan bunga. Periode semester satu APBN 2017, cicilan sudah mencapai Rp 291,64 trilyun atau 56,68% dari pagu anggaran. Sedangkan total utang pemerintah per akhir Juli 2017 tercatat sebesar Rp 3.706,52 trilyun. Bila dihitung, ratio utang ini masih sekitar 27% dari Produk Domestik Bruto (PDB). Sementara jumlah APBN-P 2017 adalah sebesar Rp 2.111,36 trilyun. Jadi seandainya total APBN 2017 untuk membayar utang ternyata belum cukup. Walaupun sebenarnya angka rasio utang 27% ini jauh lebih kecil dibanding dengan angka rasio utang negara-negara anggota G20 lainnya. 

Sejarah mencatat, hasrat berutang sudah ada sejak pemerintahan Orde Lama. Pemerintahan Soekarno pernah berhutang US$ 6,3 milyar, yang terdiri dari US$ 4 milyar warisan hutang Hindia Belanda dan US$ 2,3 milyar hutang baru (Republika, 17 April 2006). Walaupun sikap Presiden Soekarno sangat tegas, anti utang, alasan klasiknya utang akan mengurangi kedaulatan rakyat dan negara. Namun pola pembangunan “mercu suar” Soekarno tidak terelakan lagi untuk berutang.

Era Orde Baru, rasio utang pernah mencapai 57,7% terhadap PDB, yaitu saat krisis ekonomi 1998 terjadi. Jumlah utang membengkak karena terjadinya depresiasi mata uang rupiah. Disusul tahun 1999, saat pemerintah Habibie, rasio utang makin tinggi karena depresiasi terus berlanjut, rasio utang mencapai 85,4% terhadap PDB.

Tahun 2001, era pemerintahan Gus Dur, ratio utang juga pernah mencapai 77,2% terhadap PDB. Kemudian tahun 2002, era pemerintahan Megawati rasio utang sempat turun menjadi 67,2% terhadap PDB. Kemudian, di era SBY tahun 2005-2014 rasio utang makin mengecil dari 47,3% menjadi 24,7% terhadap PDB. Komitmen Pemerintah SBY saat itu jelas, menginginkan lepas dari beban utang termasuk lepas dari belenggu IMF.  Selanjutnya, di era Presiden Jokowi, rasio utang naik tipis menjadi 27,4% terhadap PDB. Walaupun begitu, rasio utang Indonesia saat ini masih pada level aman dari toleransi rasio utang yang dipersyaratkan dalam Undang-undang Keuangan Negara yang sebesar 60% dari PDB.

Di sisi lain ternyata banyak negara maju mempunyai ratio utang sangat tinggi dan ini justru dialami oleh negara-negara besar seperti Jepang dengan ratio 272,2%, Amerika Serikat 101,5% dan Singapura 105,5%. Hebatnya negara-negara itu tidak mengalami goncangan yang berarti dengan ratio utang yang tinggi. Bisa jadi karena utang Jepang lebih didominasi utang dalam negeri, sedangkan AS karena kepercayaan pasar keuangan dunia terhadap pemerintahan AS sangat tinggi. Termasuk Singapura. Namun berbeda dengan Yunani yang mempunyai rasio utang tinggi 175,1%, akhirnya kolaps karena belanja pemerintah didanai dengan utang.

“Memang serba salah mengelola APBN,” begitu kata Menkeu Sri Mulyani pada suatu waktu. Menurutnya, bila ingin APBN tanpa utang maka belanja harus dipotong hampir Rp 400 trilyun. Hal ini merupakan angka yang sama dengan defisit anggaran sebesar 2,92% dari PDB. Pada dasarnya, bisa saja ratio utang dapat terus diturunkan, asal pemerintah komit untuk mengurangi utang secara bertahap dan berkelanjutan melalui penyisiran efisiensi belanjanya. Walaupun efeknya, percepatan pembangunan ekonomi bisa saja terganggu.

Dulu, di masa Orde Baru menganut rezim anggaran berimbang dan dinamis, pertumbuhan ekonomi bisa mencapai lebih dari 7%. Saat ini, Orde Reformasi yang menganut rezim defisit anggaran semestinya mempunyai harapan dapat lebih agresif dan ekspansif meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan target-target asumsi makro lainnya. Risikonya tentu saja harus meningkatnya skema pembiayaan. Dan, yang paling mudah tentu dengan menambah utang. Apalagi banyak negara dan lembaga donor secara agresif siap mengucurkan dana dan jeratannya, dengan skema pendanaan yang lebih menarik. Sebut saja World Bank, IDB, ADB, belum lagi negara-negara donor melalui mekanisme G to G. Di sisi lain, pemerintah masih menemui beberapa kesulitan dalam pengelolaan utang yang lebih pas dan efisien.

Ada beberapa upaya Pemerintah untuk menurunkan rasio utang pada level aman, antara lain melakukan efisiensi anggaran belanjanya. Salah satunya adalah menyisir pos-pos anggaran yang tidak mempunyai dampak langsung terhadap percepatan pertumbuhan seperti subsidi yang tidak tepat sasaran. Di sisi lain didorong pula pos-pos anggaran yang ekspansif melalui peningkatan stimulus fiskal. Kedua, terus dilakukan upaya untuk mengurangi kebocoran anggaran. Bisa jadi, ada benarnya dugaan kebocoran anggaran menurut mendiang Soemitro Hadikusumo yang dapat mencapai 30% dari APBN dapat dijadikan pertimbangan. Bayangkan, kalau itu terjadi dan dapat distop, maka pada dasarnya pemerintah tidak perlu melakukan skema utang. Untuk itu salah satu tugas berat pemerintah lainnya adalah mengefektifkan sistem pengawasan. Mendorong efektivitas institusi pengawasan termasuk KPK dan unit-unit pengawasan internal di Kementerian dan lembaga serta mendorong penindakan tegas dan hukuman berat pelaku korupsi.

Ketiga, melakukan upaya nyata pencapaian target penerimaan pajak dan penerimaan bukan pajak. Terutama penerimaan bukan pajak yang saat ini mempunyai tren terus meningkat. Keempat, menjaga stabilitas fundamental makro terutama pertumbuhan ekonomi, menjaga stabilitas mata uang, memperluas kesempatan kerja dan meningkatkan investasi. Bagi negara seperti Indonesia, utang merupakan sumber dana untuk mempercepat pembangunan. Tetapi tetap harus memperhitungkan risiko fiskal terutama utang luar negeri yang bertenor jangka pendek. 

Oleh karena itu, pengelolaan utang model seperti Jepang dapat juga diterapkan, dominasi utang dalam negeri telah lebih dari 70%. Setiap individu, rumah tangga dan masyarakat bertanggungjawab dan berpartisipasi aktif dalam pembangunan, melalui partisipasi investasi surat utang negara, bond, dan lain-lain karena lebih familier dan menarik. Sebenarnya pemerintah sudah mengarah ke sana namun masyarakat belum teredukasi dan terdorong untuk berpartisipasi aktif seperti halnya ibu-ibu rumah tangga di Jepang yang sudah terbiasa berinvestasi bond atau saham negaranya.

Jadi, setiap rezim ternyata masih sulit membendung hasrat untuk tidak berutang terutama utang luar negeri. Bisa jadi pemimpin-pemimpin yang kuat sajalah yang mampu menghentikan latah akan hasrat berutang (propensity to debt).  Dan, hanya pemimpin-pemimpin yang berani mengubah mindset, piawai melakukan rekayasa keuangan (financial engineering) termasuk pandai merekayasa struktur APBN yang tidak tergiur utang. 


Ragimun, Peneliti Madya Badan Kebijakan Fiskal, Kemkeu

Last modified on 29/09/2017

Share this article